ENLA 2025: por qué el Perú duplicó su presupuesto educativo sin mover los aprendizajes
Por qué el Perú lleva 30 años aumentando presupuesto sin mover los aprendizajes (y qué hacer al respecto)
La semana pasada, el Ministerio de Educación publicó los resultados de la Evaluación Nacional de Logros de Aprendizaje 2025. Lo que mostraron fue, en una palabra, estancamiento. En 4.° de primaria, el 32,7 % de estudiantes alcanza el nivel satisfactorio en lectura. Una décima por debajo del 32,8 % del año anterior. En 5.° de secundaria, evaluado por primera vez, solo el 11,3 % logra los aprendizajes esperados en lectura, y apenas el 12,8 % en matemática. Cerca de 9 de cada 10 jóvenes egresan de la educación básica sin las competencias fundamentales que el currículo dice haberles enseñado.
La reacción pública fue la previsible. El Minedu tituló su comunicado oficial "Se mantienen avances en lectura y matemática, con mejoras en las zonas rurales". La oposición técnica respondió que mantener un 67 % de niños fuera del satisfactorio no es un avance, sino una emergencia normalizada. Los medios publicaron lo de siempre: cifras, mapas regionales con Tacna arriba y Loreto abajo, declaraciones del ex-ministro Ricardo Cuenca señalando que los aprendizajes "permanecen estancados desde hace varios años", y un puñado de columnas que pedirán, una vez más, más capacitación docente, más infraestructura, más libros.
Quiero proponer un argumento distinto. Uno que me parece importante porque interpela directamente a quienes formulan política educativa en el Perú, y no he visto que se esté planteando con suficiente claridad en este debate.
El problema del ENLA 2025 no es el resultado. Es la arquitectura del sistema que produce ese resultado año tras año, década tras década, indiferente al presupuesto que se le inyecte. Y mientras esa arquitectura no se discuta, ningún ministro podrá moverla, ni el siguiente gobierno, ni el otro.
Lo explico paso a paso.
Tres décadas. Tres veces el presupuesto. Los mismos resultados.
El presupuesto del Ministerio de Educación pasó de aproximadamente S/ 24,800 millones en 2016 a S/ 49,611 millones en 2025. Se duplicó en nueve años. Pero los resultados de aprendizaje, medidos por la ENLA y antes por la ECE, no se han movido en proporción. Si hacemos el ejercicio más largo —del 2007 a la fecha— el patrón es aún más elocuente: hubo mejoras importantes entre 2009 y 2016, particularmente bajo las gestiones de Patricia Salas y Jaime Saavedra. Y luego, una meseta. La pandemia rompió todo. La recuperación pospandemia, según el propio Minedu, "logró sostener" pero no superar los niveles previos al 2020.
Cuando una variable explicativa —el presupuesto— se duplica y la variable dependiente —el aprendizaje— no se mueve, el problema no está en la variable explicativa. Está en otra parte del sistema. Y la pregunta que conviene hacer es: ¿qué está blindado del aumento de presupuesto? ¿Qué es lo que no cambia, aunque se le inyecte tres veces más dinero?
Mi respuesta corta: la resolución del sistema. El nivel de granularidad con que el sistema le dice al docente qué tiene que enseñar, en qué orden, y con qué umbral de logro. Lo demás —capacitación, materiales, infraestructura, hasta la evaluación nacional— se construye sobre esa resolución. Si la resolución es baja, todo lo demás opera con baja resolución. Y los niños llegan a 5.° de secundaria como llegan: 9 de cada 10 sin lo esperado.
La arquitectura genérica: el problema invisible del CNEB
El Currículo Nacional de Educación Básica define los estándares de aprendizaje como, cito textualmente, "descripciones del desarrollo de la competencia en niveles de creciente complejidad, desde el inicio hasta el fin de la Educación Básica". El propio Minedu, en sus documentos técnicos, advierte: "Estas descripciones son holísticas porque hacen referencia de manera articulada a las capacidades".
La palabra clave es holísticas. Y ahí está el problema.
Veámoslo en concreto. Lo que dice el CNEB que un niño debe lograr al terminar 2.° de primaria en la competencia "Lee diversos tipos de textos escritos en su lengua materna":
"Lee diversos tipos de textos de estructura simple en los que predominan palabras conocidas e ilustraciones que apoyan las ideas centrales. Obtiene información poco evidente distinguiéndola de otra semejante y realiza inferencias locales a partir de información explícita."
Pregúntese, si usted decide política educativa: ¿qué hace exactamente un docente de 1.° grado el martes de la tercera semana de abril con esa descripción? ¿Qué letras debe haber enseñado? ¿Qué fonemas? ¿Qué patrones silábicos? ¿Qué umbral de fluidez —palabras por minuto— debe estar instalado para que ese niño, dieciocho meses después, llegue a "realizar inferencias locales"? ¿Qué hito intermedio debe alcanzar en julio? ¿Y en noviembre?
El estándar no lo dice. Y peor: tampoco está en ninguna otra parte del currículo nacional. Los "desempeños por grado" del CNEB, lo más granular que se ofrece, están redactados también en clave holística y son explícitamente "ilustrativos, no obligatorios". Es decir: orientan, pero no instalan secuencia.
Esto contrasta brutalmente con cualquier sistema educativo del mundo que esté moviendo resultados. En Inglaterra, tras la reforma del Rose Review en 2006, un docente de 1.° grado sabe exactamente, semana a semana, qué fonemas enseñar, en qué orden, y qué umbral de fluidez debe alcanzar el niño al final del año (60 palabras correctas por minuto). En Estados Unidos, los estados que han adoptado las leyes de Science of Reading establecen scope and sequence explícitos, evaluables y comparables. En Australia, en Francia, en los sistemas asiáticos de alto desempeño, el patrón se repite: alta granularidad en los grados fundacionales, decisiones operativas claras, evaluación micro que retroalimenta la enseñanza.
En el Perú, no.
El círculo vicioso que produce el ENLA 2025
Esto no es un detalle técnico menor. Es lo que explica, a mi juicio, por qué los resultados del ENLA se mantienen planos década tras década. El mecanismo es el siguiente.
Primero, un estándar genérico produce instrucción heterogénea de aula a aula. Si el estándar es "lee textos de estructura simple", un docente con formación lingüística sólida y con apoyo de su director lo interpretará como decodificación fluida, comprensión inferencial, vocabulario académico. Otro docente lo interpretará como copiar letras y leer con el dedo. Ambos están dentro del estándar peruano. Ninguno se equivoca formalmente. Pero uno produce un lector y el otro no. La equidad del sistema se rompe en la indefinición del estándar, no en la mala voluntad del docente.
Segundo, un estándar genérico hace imposible el diagnóstico micro. Cuando el ENLA reporta que el 67 % de niños de 4.° primaria está fuera del satisfactorio en lectura, no puede decirnos si la falla está en conciencia fonológica, en correspondencia grafema-fonema, en fluidez de decodificación, en vocabulario, en sintaxis o en pragmática. El test mide holísticamente porque el estándar es holístico. No se puede diagnosticar lo que no se ha desagregado. Y sin diagnóstico micro, ninguna intervención puede focalizarse donde realmente falla la cadena.
Tercero, sin diagnóstico micro, la evaluación nacional no retroalimenta la enseñanza. ENLA, ECE y todas las evaluaciones reportan niveles agregados —Satisfactorio, En proceso, En inicio, Previo al inicio— para cada grado y región. Pero el reporte no le sirve al docente de 1.° de primaria como hoja de ruta correctiva, porque no le dice qué componente exacto del aprendizaje lector se rompió, en qué momento, ni para qué subgrupo de estudiantes. La evaluación se diseña a la medida del estándar genérico. Y por lo tanto, se vuelve un termómetro sin tratamiento.
Cuarto, la política pública responde a este vacío diagnóstico con su única herramienta disponible: capacitación docente masiva y horizontal. Más cursos, más diplomados, más talleres, más materiales. Todos ellos formulados en el mismo lenguaje genérico del estándar original. El sistema termina invirtiendo en formación que no puede ser específica, porque el estándar al que responde tampoco lo es. Y el círculo se cierra: estándar genérico → instrucción heterogénea → evaluación holística → capacitación horizontal → estándar genérico (sigue igual).
Este círculo lleva girando, con mínimas variaciones, desde la formulación del CNEB en 2016, y antes con el Diseño Curricular Nacional 2009. Casi dos décadas. Y por eso, como demuestra la evidencia presupuestal, el sistema peruano puede duplicar su presupuesto y mantener resultados estancados. No es un problema de cuánto se invierte. Es un problema de dónde no se está actuando.
Lo que Jeanne Chall nos dijo hace 40 años y el Perú aún no incorpora
Hay una pieza adicional que conviene poner en la mesa, porque ayuda a entender por qué los grados fundacionales (1.° y 2.° de primaria) son el punto exacto donde la falta de granularidad es más letal.
Jeanne Chall, en su trabajo clásico Stages of Reading Development (1983), estableció lo que hoy es consenso en la ciencia de la lectura: el desarrollo lector pasa por etapas cualitativamente distintas. La etapa 0 (preescolar) instala conciencia del impreso. La etapa 1, en 1.° y 2.° grado, es el "aprender a leer": decodificación, correspondencia grafema-fonema, lectura por descifrado. La etapa 2, en 2.° y 3.°, es consolidación y automatización. Y la etapa 3, a partir de 4.° grado, es el "leer para aprender": la lectura deja de ser objeto y se vuelve herramienta para adquirir contenido.
El punto crítico de Chall es este: si la etapa 1 y la etapa 2 no se consolidan, la transición a la etapa 3 colapsa. Y a partir de 4.° grado, el niño no aprende ciencias, ni historia, ni siquiera matemáticas con enunciado, porque no puede leer para aprenderlas. Este fenómeno se conoce internacionalmente como el fourth-grade slump. Y mire la tabla peruana:
El "fourth-grade slump" peruano está clavado en los datos. No es un misterio epidemiológico. Es la consecuencia mecánica de no haber consolidado los aprendizajes lectores fundamentales en los grados donde se hace, porque el sistema no le dice al docente —con la granularidad que necesita— qué consolidar, en qué orden, y con qué umbral.
Y aquí volvemos a la conexión con el artículo anterior de esta serie. Mientras Uganda discute Roots to Rise con voluntarios comunitarios capacitados; mientras India ha consolidado en 20 años el enfoque TaRL con evidencia experimental rigurosa; mientras Bogotá experimenta con Knowledge Building e inteligencia artificial generativa en aulas reales, el Perú sigue debatiendo sobre el currículo en términos que no permiten siquiera ubicar dónde se rompió la cadena.
Lo que dice la evidencia y lo que digo yo
Hasta acá he tratado de resumir lo que la evidencia internacional y los datos peruanos muestran. Ahora quiero ser preciso con mi propia posición, porque me parece que en política educativa la honestidad intelectual exige separar las dos cosas.
Lo que dice la evidencia, en pocas palabras: los sistemas educativos que han movido aprendizajes en las últimas dos décadas —Inglaterra, Australia, Singapur, varios estados de EE. UU., Francia bajo la reforma Macron-Dehaene— lo hicieron, entre otras cosas, granularizando los estándares de los grados fundacionales. No fue lo único que hicieron. Pero fue una condición sin la cual lo demás no funcionó.
Lo que digo yo, y va más allá de lo que dice la evidencia: que el Perú no necesita una emergencia educativa con más presupuesto. Necesita una revisión educativa que reescriba la arquitectura del sistema en los puntos donde está rota. Y el punto más roto, el más fácil de identificar, el más costo-efectivo de corregir, es el estándar de los dos primeros grados de primaria en lectura y matemática inicial.
Esto se conecta con algo que dije en el artículo anterior de la serie: la actitud hacia el aprendiz importa más que la técnica. Mantengo eso. Pero quiero agregar algo que se desprende del análisis de hoy: la actitud no basta si no hay arquitectura que la operacionalice. Un docente con la mejor actitud del mundo, en un aula de 1.° grado en Paruro, San Juan de Lurigancho o Iquitos, no puede instalar lectura fluida en sus 30 niños si el sistema no le entrega un scope and sequence claro, una evaluación micro que le diga dónde está cada niño, y horas colegiadas para coordinarse con sus pares.
Tres decisiones que el Perú podría tomar este año
Y aquí llego a la parte que me interesa más para quienes están leyendo este artículo desde el MINEDU, el Congreso, los gobiernos regionales, los think tanks o las gerencias de educación de las DRE. Si lo anterior es correcto, hay tres decisiones concretas que se podrían tomar este año —no en cinco, no en diez— y que tendrían impacto medible.
Primera decisión: reescribir el estándar de ciclo III (1.° y 2.° de primaria) en clave granular. Es decir, convertir el actual párrafo holístico en una secuencia operable: qué patrones silábicos enseñar mes a mes, qué umbrales de fluidez establecer al final de 1.° y al final de 2.°, qué listas de palabras de alta frecuencia consolidar, qué hitos intermedios verificar. Esto no requiere una nueva ley de educación. Requiere voluntad técnica del Minedu y un equipo trabajando seis meses. Países con menos recursos institucionales que el nuestro lo han hecho.
Segunda decisión: rediseñar el ENLA y la evaluación censal, si es que se piensa hacer, para que reporte por componente, no solo por nivel agregado. Un docente de 2.° grado debería poder saber, cuando reciba el reporte de su aula, qué porcentaje de sus niños falla en decodificación de sílabas trabadas, qué porcentaje falla en fluidez, qué porcentaje falla en vocabulario inferencial. Sin esa desagregación, la evaluación nacional es un ritual costoso que confirma cada año el mismo diagnóstico genérico que el año anterior.
Tercera decisión: institucionalizar horas colegiadas pagadas en inicial y primaria con un objeto preciso. El tiempo de coordinación docente solo tiene sentido si los docentes pueden discutir, con datos micro de sus aulas, dónde se rompió la cadena para tal o cual niño, y qué hacer al respecto. Sin estándar granular y sin evaluación desagregada, las horas colegiadas terminan siendo, en el mejor de los casos, "intercambio de experiencias significativas". En el peor, llenado de fichas o intercambio de sesiones.
Las tres decisiones se sostienen mutuamente. Granularidad del estándar sin evaluación micro no opera. Evaluación micro sin horas colegiadas no se traduce en práctica. Horas colegiadas sin estándar claro no tienen objeto. Las tres piezas son el rediseño mínimo viable de la arquitectura.
Una pregunta que dejo abierta
Quiero terminar este artículo de la misma manera que el anterior: con una pregunta dirigida a quien me esté leyendo.
Si usted toma decisiones de política educativa —en el Minedu, en el Congreso, en una DRE, en una UGEL, en una fundación, en un think tank, en un equipo asesor— mi pregunta es esta: ¿cuánto tiempo más vamos a esperar para discutir la arquitectura del sistema?
No la próxima evaluación ENLA. No la próxima capacitación docente. No el próximo cambio de ministro. La arquitectura. Los estándares granulares de los grados fundacionales. La evaluación que diagnostique por componente. Las horas colegiadas con objeto.
Esto no requiere ruptura. Requiere precisión. Y la precisión técnica, ejecutada con voluntad sostenida durante cuatro o cinco años, es probablemente la única forma realista de mover los aprendizajes en el Perú sin esperar a un milagro presupuestal que ya sabemos que no resuelve.
Le leo en los comentarios. Dígame su postura: si está de acuerdo, en qué pieza, y por qué. Si discrepa, dónde y con qué argumento. Las conversaciones técnicas sobre política educativa en el Perú las hacemos entre todos, o no las hace nadie.
Este es el segundo artículo de una serie de tres sobre el debate educativo peruano. El primero, "Lo que Uganda, India y Bogotá nos enseñan", se publicó hace una semana. El tercero, que cerrará la serie la próxima semana, abordará por qué la falsa dicotomía entre instrucción directa y constructivismo paraliza la reforma de los estándares fundacionales, y por qué esa dicotomía es teóricamente errónea y empíricamente fracasada.
Roberto Barrientos Mollo es Director General del Centro de Innovación Educativa (CIE) y Coordinador General de Comunidades de Aprendizaje en la Universidad Marcelino Champagnat. Su trabajo en provincias como Paruro (Cusco) y en UGEL 01 Lima Sur ha alcanzado a más de 596,000 estudiantes y 30,000 docentes en cinco regiones del Perú.
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