El nivel intermedio: La pieza faltante de la reforma educativa

¿Cuál crees que sea el impacto de un órgano intermedio educativo en los logros de aprendizaje de los estudiantes?

Esta pregunta nos lleva a reflexionar sobre uno de los componentes menos visibles pero potencialmente más poderosos de nuestros sistemas educativos. Durante décadas, hemos puesto el foco en factores que sabemos que impactan directamente en el aprendizaje: la familia, cuya influencia es innegable; el docente en el aula, respaldado por décadas de investigación cuantitativa; y más recientemente, el director escolar, que en los últimos 25 años ha emergido como la tercera variable más importante para generar logros de aprendizaje.

Sin embargo, existe una "caja negra" en nuestros sistemas educativos que apenas estamos comenzando a descifrar: el nivel intermedio.

¿Qué es el nivel intermedio?

El nivel intermedio de un sistema educativo se define como aquellos niveles subdistritales, distritales o regionales que abarcan las estructuras organizativas y los individuos que trabajan dentro de ellas, situados entre la escuela y los niveles del gobierno central. En el Perú, conocemos estas instancias como las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL), que tienen una trayectoria evolutiva interesante: fueron los Núcleos Educativos Comunales (NEC) en la reforma de Velasco, luego las Unidades de Servicio Educativo (USE), creadas inicialmente para administrar la educación de manera desconcentrada con un rol más administrativo que pedagógico.

En otros contextos, estas instancias toman diferentes nombres: las Autoridades Educativas Locales (LEA) en Reino Unido, los Consejos Distritales Educativos en Estados Unidos, o los Servicios Locales de Educación Pública (SLEP) en Chile.

La evidencia emergente

La investigación sobre el impacto del nivel intermedio enfrenta desafíos metodológicos únicos. La naturaleza indirecta de su trabajo y la interacción compleja de múltiples variables sistémicas dificultan el establecimiento de vínculos causales directos con el rendimiento estudiantil. No obstante, la evidencia emergente sugiere una relación directa y significativa entre el funcionamiento efectivo de estos órganos intermedios y los logros de aprendizaje.

Nos enfrentamos a tres limitaciones fundamentales que caracterizan nuestro conocimiento actual:

1)    una comprensión limitada de las estructuras y actores del nivel intermedio,

2)    la complejidad inherente para medir su contribución a los resultados de aprendizaje, y

3)    la escasez de información sobre estrategias exitosas para mejorar su efectividad.

Esta situación convierte a estos órganos en verdaderas "cajas negras" del sistema educativo, cuyo funcionamiento interno permanece opaco para investigadores y formuladores de políticas.

Un marco para la acción

En este contexto, resulta valioso destacar el esfuerzo del Instituto Internacional de Planificación de la Educación (IIPE) de la UNESCO, que ha liderado una línea de investigación sobre el poder de los órganos intermedios. Su documento reciente "Aprovechar el potencial del nivel medio para mejorar los resultados educativos: el papel de un marco de evaluación de capacidades" ofrece un marco de nueve palancas que podría ser especialmente útil para evaluar y mejorar nuestros órganos intermedios.

Este marco, basado en el Marco de Evaluación de Capacidades Institucionales (ICAF) del IIEP y la OCDE, define la capacidad como la habilidad de individuos, instituciones y sociedades para desempeñar funciones, resolver problemas y alcanzar objetivos de manera sostenible. Las nueve palancas abarcan desde estructuras institucionales adecuadas y claridad de roles hasta la colaboración intersectorial para la inclusión y el bienestar estudiantil(Ver imagen 1).

Cada palanca representa un punto de intervención crítico: estructuras institucionales y organizacionales adecuadas que aseguren marcos claros de autoridad y rendición de cuentas; claridad de roles y responsabilidades para prevenir duplicaciones y asegurar operaciones coherentes; personal competente y motivado a través de reclutamiento transparente y desarrollo profesional relevante; financiación pública efectiva que evalúe la disponibilidad y coherencia de recursos; cultura de aprendizaje sólida que fomente el intercambio de conocimientos; sistema integral de apoyo a la mejora escolar; uso efectivo de datos y evidencia de investigación; participación activa de partes interesadas en la formulación e implementación de políticas; y colaboración intersectorial para proporcionar apoyo integral.

Imagen 1: Nueva palancas para evaluar la capacidad de una UGEL del IIPE- OECD

El llamado a la reflexión presupuestal

Aquí llegamos a una reflexión crucial: cualquier inversión hecha en mejorar la formación en servicio de los líderes de órganos intermedios es una inversión muy bien hecha en el impacto de los logros de aprendizaje de todos los estudiantes. Sin embargo, en el Perú no existe una política sistemática de formación inicial y en servicio para estos líderes.

Con un presupuesto del Ministerio de Educación de 55,000 millones de soles para este año, del cual entre 8,250 y 16,500 millones están disponibles para gastos que no sean sueldos, pensiones y deuda social docente, debemos preguntarnos: ¿cómo estamos usando esos recursos en lo que más importa?

Hacia un sistema coherente

No podemos seguir viviendo en un sistema caótico, fragmentado y sobrecargado de objetivos que al final no lleva a ningún lugar. Necesitamos invertir no solo en formación docente en servicio, sino también en formación inicial y en servicio directivo, y crucialmente, en formación inicial y en servicio de los líderes de órganos intermedios.

Este es un llamado a la reflexión para poder enfocarnos realmente en lo que importa a nivel presupuestal. Al final, lo que consideramos importante debe traducirse en presupuestos nacionales. Dime en qué estás gastando y te diré qué es importante para ti.

El nivel intermedio representa una oportunidad única para amplificar exponencialmente el impacto de nuestras intervenciones educativas. Es momento de extraer esta pieza crucial del rompecabezas educativo de la penumbra y otorgarle el reconocimiento, la inversión y el desarrollo que merece en nuestras políticas y presupuestos educativos.

La transformación educativa no es solo una cuestión de recursos, sino de comprensión profunda de los mecanismos que verdaderamente generan cambio sistémico. Los órganos intermedios, en su complejidad y potencial, representan precisamente ese eslabón perdido entre la visión transformadora y la realidad educativa cotidiana.