Los procesos de las políticas educativas: reflexiones en torno a la Municipalización de la educación

Después de haber analizado en el ensayo anterior el derecho a la educación, toca ahora tratar un tema complejo y escabroso, el de la aplicación de este derecho: Los procesos de las políticas educativas; pasamos de la dimensión ética a la dimensión política y técnica de la misma. Voy a tomar como caso de aplicación la reforma que se viene dando en el Perú: la Municipalización de la gestión educativa; analizándola desde los diversos actores que entran en juego en la misma.

Un marco para la reflexión

Antes creo que es necesario hacernos la pregunta ¿Quién implementa los cambios en educación? Podemos responder que diversos actores, los principales son: El gobierno central que actúa por medio del ministerio, los sindicatos, los gobiernos subnacionales, la escuela como un todo y la sociedad civil. Comprender la génesis, configuración, acción de dichos actores a lo largo del tiempo se presenta entonces como un elemento importante a tener en cuenta a la hora de diseñar una política educativa ya que como veremos se constituyen en los promotores de la reformas u opositores intransigentes contribuyendo al fracaso o éxito de la misma.

Otra pregunta que debemos de hacernos antes de analizar los procesos políticos y las propuestas de reformas es ¿Realmente hace falta ‘esa’ reforma? ¿Realmente necesitamos reestructurar el sistema educativo? ¿Es esa la solución a la desigualdad educativa, social y económica? O es que cuando se proponen reformas entran a jugar otros factores como son: los intereses de grupos particulares (como el partido de turno en el gobierno), deseo de mayor poder, de fama, etc., y se piensa poco en las personas que son el fin último del sistema educativo. De la respuesta a estas interrogantes podemos hacer algunas inferencias acerca del futuro de esta propuesta del estado peruano.

El éxito de las reformas: un concepto relativo

Otro aspecto importante, a mi parecer, que se debe de tener en cuenta a la hora de diseñar políticas, es lo que se entiende por ‘éxito’ de las mismas ¿Cuándo podemos hablar de éxito o fracaso de una reforma? Para algunos de los autores revisados, la mejora o éxito se la percibe en la calidad de los aprendizajes y desarrollo de los estudiantes, cambios en el nivel social, económico, crecimiento de la Tasa Interna de Retorno, etc. En el caso de Corrales, el éxito se dará cuando “las reformas han sido aceptadas desde el punto de vista político, ya sea tras la aprobación del legislativo o mediante un pacto explícito entre los actores reconocidos” (1999:3). Interpretación plausible, pero que a mi parecer no es muestra de un éxito completo, sino parcial, como muestran los estudios de Vasquez y Oliart (2003), Brook (2004), Anderson Levit (2004) y Tyack y Cuban (1997) y análisis de como los de Carnoy (2004). La promulgación y la aceptación política de una reforma no lleva automáticamente a su aplicación en la realidad. Por lo que me parece necesario generar un concepto abarcador en el que éxito se daría cuando la reforma aceptada desde el punto de vista político implementada en los niveles inferiores generando una nueva ‘gramática’ de la escuela (Tyack y Cuban, 1997) que posibilite, para todos los ciudadanos, mejores niveles de equidad educativa, social y económica[1].

El Plan Piloto de Municipalización de la Gestión Educativa

El panorama mundial hodierno caracterizado por una globalización económica y cultural, que muchas veces ha agudizado las desigualdades, generando crecientes niveles de pobreza, presenta a las sociedades serios desafíos. Existe el presupuesto de que un medio para solucionar las desigualdades es la educación. Por lo que todos los estados han centrado su atención en generar cambios en sus sistemas educativos, con la esperanza de que dichos cambios reviertan las desigualdades. Una de las propuestas de mayor difusión desde los 90 hasta nuestros días ha sido la descentralización de la educación, que pasa por una “reconceptualización del rol del Estado nacional en el gobierno, financiamiento, administración y mejoramiento de la educación” (Palamidessi, 2003:8).

Es en el contexto anteriormente descrito que el 30 de octubre del año 2006 la Presidencia del Consejo de Ministros emitía el Decreto Supremo Nº 078 por en el que se autorizaba al Ministerio de Educación llevar a cabo el Plan Piloto de Municipalización de la Gestión educativa en los niveles inicial y primario. Para tal motivo se instituyeron los Consejos Educativos Municipales, entes encargados de la guía de la educación en las distintas localidades. Si bien los frutos se podrán vislumbrar dentro de unos años se hace necesario en este marco de aprendizaje y aplicación de una reforma, un marco de reflexión para poder colaborar a su adecuada implementación. Además, a partir de la evidencia empírica internacional al respecto podemos ensayar escenarios posibles.

La evidencia nos dice que no funciona descentralizar. No funciona ni ha venido funcionando aplicar reformas estructurales al sistema, puesto que “una estructura económica y social altamente desigual, hace que sea extremadamente difícil utilizar una parte de dicha estructura –el sistema educacional– para que esa estructura sea más igualitaria” (Carnoy,2004: 89). Es decir mientras no se quiera hacer una real reforma estructural que apunte a la equidad, no se va a poder hacer mucho, sólo generar un desgaste de energías por parte del estado y continuar generando desigualdades.

¿Vale la pena entonces seguir analizando el caso peruano? Creo que es posible dar algunos aportes contribuyendo a un cierto nivel de logro de la misma, basada en un enfoque de equidad.

Otro motivo de la propuesta descentralizadora lo podemos encontrar en la política de la política educativa, en los partidos políticos; a los que más les interesa simplemente realizar reformas relativamente poco caras, que “generan una gran cantidad de energías y satisfacen demandas políticas en el sentido de que algo debe ser hecho para mejorar la educación”(Carnoy, 2004:98); subrayo el ‘debe ser hecho algo’, quizás no lo que se necesita realmente, sino simplemente ‘algo’. Eso es lo que al parecer sucedió 28 de julio del 2006 cuando el electo presidente Alan García anunció el proceso de Municipalización. Es en ese contexto en el se inscribe la reforma.

Para lo sigue asumamos el siguiente supuesto: la municipalización es una reforma que democratizará la educación inicial y primaria y que con el trabajo concertado de la comunidad local contribuirá a logro de la equidad de logros y resultados educativos.

LOS ACTORES

El Ministerio de Educación[2]

Como se ha dicho el Estado implementa el derecho a la educación creando estructuras destinadas a ello[3], al inicio el mismo Congreso asumió dichas funciones, junto con las Juntas Departamentales, pero poco a poco se vio la necesidad por motivos de tipo práctico de una mayor especificidad en la burocracia estatal para una mejor administración de la cosa educativa y es en este momento que se crearán órganos dedicados a ello como son el Departamento de instrucción en 1933 y posteriormente la Dirección de Educación primaria en 1938.

Podemos preguntarnos ¿Cuánto el ministerio se ha constituido en un actor político que favorece o retrasa el cambio? Según Dante Córdova, ex ministro de educación: “La mayor dificultad para transformar algo en el sector público…, está en los mismos burócratas” (Vásquez y Oliart, 2004). Si ya en el primer nivel nivel, si seguimos modelo de cascada de Brook (2003), tenemos problemas ¿Cómo será en los sucesivos niveles donde la propuesta va siendo “criollizada” y “recriollizada”?, es decir cómo será en los sucesivos espacios donde es fundido y refundido junto con otros factores, hasta transformar o anular totalmente la reforma. Cuánto sucede esto en el caso peruano donde por diversas razones a la burocracia ministerial no le conviene una serie de cambios, no le conviene, porque, por ejemplo, algunos burócratas, “pierden privilegios clave y deben ahora asumir responsabilidad por los resultados” (Corrales,1999:5)[4]. La misma municipalización, si incluyese una autonomía financiera, implicaría que el ministerio pierda poder y se llegue a una situación en la que mucho del personal sea innecesario[5], dichas amenazas con beneficios dispersos (Corrales, 1999) puede conllevar a oponerse a la implementación de las reformas. Enriquece este punto el interesante análisis que hace Nicolás Lynch en su libro Los últimos de la clase: aliados y adversarios y enemigos de la reforma educativa en el Perú (2006) en el que narra desde su corta experiencia en el Ministerio los diversos obstáculos que se presentan al cambio al interior del mismo, reforzando nuestra hipótesis de que buena parte del problema está en el Ministerio de Educación.

Otro ejemplo que puede ilustrar esta descentralización centralizada o esta reforma sin reforma, lo podemos encontrar en el caso del Fondo de Compensación para la Municipalización de la Gestión Educativa (FONCOMUGE), muestra de la incoherencia entre lo que dice el Ministerio y lo que hace, así como del temor de los burócratas a perder poder. Se trata de un fondo educativo cuyo uso sólo puede ser aprobado por el Ministerio de educación. Según las directivas del ministerio:

“El Consejo Educativo Municipal (CEM) presentará su solicitud ante el Ministerio de Educación, acompañada del informe técnico correspondiente, y fundamentando la provisión de recursos para el financiamiento de la línea de acción solicitada. El Ministerio de Educación evaluará la solicitud presentada por el CEM y emitirá el informe técnico sobre la viabilidad del financiamiento requerido[6](Ministerio de Educación, 2007)

Aquí vale la pena hacernos la pregunta ¿Dónde está pues lo descentralizado, si sigue decidiendo el Ministerio de educación?

Entonces una acción a tener en cuenta es, antes de emprender una reforma top-down, iniciar una autoreforma o reestructuración. Si el Ministerio de Educación no se redefine para cumplir su misión, se desmedra considerablemente el trabajo con los otros actores.

Los sindicatos docentes

Otro actor, que en la mayoría de casos, se ha constituido en un opositor de la reforma, generalmente, según Palamidessi, por temas de salario, poca oportunidad de participar en la toma de decisiones política y temas ideológicos, como denunciar la amenaza neoliberal en educación (2003:15). Al parecer del autor “varias reformas fueron impulsadas con el objetivo adicional de debilitar el peso de los sindicatos docentes en la arena política nacional” (2003:8), ante lo que habría que preguntarnos si en el caso peruano, uno de los objetivos del gobierno al realizar la reforma que venimos analizando fue debilitar el peso del sindicato.

En el Perú se tiene al Sindicato Único de Trabajadores de la Educación Peruana (SUTEP) que se ha venido centrando su lucha en la estabilidad laboral y sueldos docentes y en estos meses ha venido usando el argumento de la amenaza de la privatización ante el anuncio de la municipalización de la educación. El SUTEP no es la única ni la primera organización sindical. En el Perú existen organizaciones sindicales desde fines del siglo XIX. Pero adquieren poder e influencia cuando se empiezan a aliar con partidos políticos, como ocurre en muchos países hermanos. En este caso fue el APRA uno de los partidos que va a tener una presencia cada vez mayor en los gremios existentes a fines de los ‘60. Paralelamente surgen grupos de izquierda marxista, que serán los que lideren y encabecen la formación del SUTEP en 1972, cuya intención explícita es la de “colocar la lucha magisterial en un contexto mayor: la lucha por la revolución” (CVR:556). El mismo Horacio Zeballos Gámez, fundador del SUTEP, que llegó a ser diputado y candidato presidencial, en un mitin empuñó un fusil de madera. El mismo decía que sólo estratégicamente se entraba en la arena política para tener cargos públicos pero que “la única salida es la práctica de la revolución armada” (CVR:571). Estos y otros indicios y acciones del mismo son muestra de que el SUTEP es un grupo de “pensamiento arcaico” (Lynch, 2006) que se ha quedado en luchas que fueron necesarias en un momento histórico y que no responde a los nuevos desafíos de la educación. Habría que preguntarnos cómo reaccionaría el SUTEP ante una propuesta de pagos desiguales para docentes, en pro de la equidad, como en el caso Holandés donde se asigna 25% de recursos adicionales para estudiantes con niveles de pobreza (Carnoy, 2004).

Pero preguntémonos ¿Es reformable el SUTEP? Si como se ha podido evidenciar en los últimos 30 años su impronta es cerrada y muchas veces violenta, parece un poco difícil hablar de una posible reforma del mismo. Por lo que la estrategia que ha venido siguiendo el ministro actual de anularlo mediante diversas acciones (evaluación docente, recorte de licencias sindicales, control de la Derrama) sería una opción plausible, si se quiere defender el derecho a la educación de los niños (esperemos que sólo sea eso), por lo que, al constituirse en un opositor a la reforma será necesario anularlo (Corrales, 1997). Una primera manera es apoyar el desarrollo de nuevos sindicatos o el fortalecimiento y legitimación del Colegio de Profesores del Perú que favorecería una fragmentación externa ya que “la dispersión de gremios hace más débil una posible oposición” (Corrales, 2003), si bien esto me parece peligroso, es un mal necesario, temporalmente, mientras se fortalecen uno o varios gremios que tengan como meta la calidad y la equidad.

Corrales comenta que usar como estrategia para neutralizar opositores la afiliación de grupo opositor con partidos políticos de oposición empeora las relaciones entre gobiernos y dichas organizaciones. Aquí es interesante señalar la alianza del SUTEP con el APRA por varios años que impidió varios tipos de reformas. Con respecto a la ley de la Carrera pública Magisterial el gobierno pudo ser más ágil, porque como Corrales dice se deben establecer alianzas entre los que asumen los costos y otros actores que obstaculizan las reformas. El SUTEP se ha aliado con UPP y quizá con ciertas facciones del APRA, cuando el gobierno debió de hacerlo antes, otorgando ciertos beneficios a ese partido político, para que la propuesta de UPP-SUTEP de estabilidad perpetua y la erradicación de cualquier consecuencia de la evaluación, no prospere, como aparece en el predictamen de la ley, siendo estos uno de los temas nucleares de la CPM. Sin embargo vale la pena resaltar que ha sido inteligente la jugada de la presidenta del Congreso de eliminar aparentemente la separación definitiva de la carrera docente, pero establecer que luego de dos evaluaciones el profesor deberá presentarse a un concurso para cargos administrativos, lo que es una manera solapada de separarlo de la carrera docente.

Por lo tanto en este escenario el opositor (SUTEP) a la reforma habría sido anulado para favorecer la implementación de la misma.

Los partidos políticos

Un actor que tiene un alto nivel de influencia en los cambios, pero que en este ensayo, no le dedicaremos el espacio suficiente, es el conjunto de los partidos políticos. Estos muchas veces sólo apoyan o generan reformas a nivel legislativo si es que se les presenta algo a cambio. Y muchas veces el poder centralizado en educación tiene sus beneficios, es decir la capacidad de nombrar docentes y directores, como poder regalar los puestos a cambio de adhesión al partido, o pagar a los partidarios con esa moneda. Por lo que propuestas de descentralización donde el municipio o la escuela asume la elección docente, y la elección y cese de directores, como estaba en la propuesta de Fujimori[7] en el 93, con el DL 26011, 26012 y 26013 (abrogados meses después con el 263025).

¿Cuánto la clase política se está oponiendo al proceso de municipalización? A mi parecer no existe una fuerte oposición, puesto que no la ve, aún, como posible amenaza para los monopolios.

La sociedad civil

Otro actor clave que algunos lugares del mundo ha generado cambios, las esperadas reformas bottom-up, ha sido la sociedad civil. Y del que, a mi parecer va a depender la aceptable implementación de la transferencia de la gestión educativa.

¿Por qué la sociedad civil no genera ni apoya las reformas? En las categorías de análisis de Corrales, costo-beneficio, concentración-dispersión, basada en el desarrollo de Wilson, se afirma que una política que busque calidad tendrá que ser una política de costos concentrados y beneficios dispersos, al mismo tiemp comenta que históricamente ha tenido pocas probabilidades de éxito. Muchas veces aquellos que están más preparados, y tienen la fuerza, para exigir calidad y generar reformas reales, algunos sectores de la sociedad civil, “frecuentemente tienen posibilidades de ‘salida’, tales como escuelas o tutorías privadas” (1999:5). Hecho que sucede en varios países y que no escapa a la realidad peruana ¿Por qué personas que tendrían mejor capacidad organizativa y mayores recursos e influencias para generar cambios en la educación pública no lo hace? Por que muchas veces no le incumbe. “Mientras mi hijo esté en la escuela privada recibiendo una educación de mejor calidad, con mayores retornos a futuro, no me interesa lo que pasa en la escuela pública” es una afirmación de facto de muchos peruanos. Hecho que sería distinto si sólo hubiese privadas. Fantaseemos un poco, e imaginemos qué sucedería si en el Perú se eliminase la educación privada en inicial y primaria y todos se verían obligados a asistir a lo público e intervenir en los CONEIs y la vida del municipio ¿se generarían cambios que apunten a la equidad educativa? Creo que sí, y sería interesante hacerlo, mientras no se trasladen las inequidades a lo público, como el caso de Estados Unidos donde existen diversas tipologías de escuelas públicas, variando en calidad de infraestructura y enseñanza según el distrito al que pertenezca.

Es por eso que si en este proceso de descentralización no se involucra a la sociedad civil, y en especial ciertos sectores con mayor capacidad de influencia, no se va a poder hacer mucho.

Los municipios

Hemos venido comentando cómo es que el proceso de municipalización no se viene implementando como se prometió, ya sea por que el compromiso con la misma no es sincero de parte del estado, o por un desconocimiento por parte de los gobiernos subnacionales acerca de lo que hay que hacer. Una mirada somera nos puede decir por qué se demora la implementación.

A los gobiernos municipales les han añadido nuevas funciones, sobre un trabajo que nunca han realizado y que no saben realizar, sin una adecuada capacitación (una semana en Huampaní, no creo que sea suficiente). Pero sobretodo no tienen los incentivos necesarios para realizarlo de manera comprometida y creativa ya que “las entidades locales no apoyan la descentralización sin reservas, sino en forma condicional: le dan la bienvenida […] siempre y cuando obtengan autonomía financiera para desarrollar estas nuevas responsabilidades” (Corrales, 1997:9); y dicha autonomía, como se explicó con el caso del FONCOMUGE, no se ha dado, por lo que es probable que “las entidades locales vean la descentralización como una carga más”(Corrales, 1995). Y creo que los funcionarios y alcaldes municipales, hasta ahora, lo están viendo así.

Añadamos más premisas a las anteriormente expuestas: Los alcaldes han sido elegido hace pocos meses, su duración en el cargo será de tres años, la reforma mostrará sus primeros frutos en unos cinco o seis años, los alcaldes necesitan aprobación de los votantes. Por lo que es lógica la pregunta que un alcalde se puede hacer ¿Tiene sentido que invierta mi tiempo y mi esfuerzo, en algo que no va a tener ninguna retribución a corto plazo para mi actual gestión y mi futuro político?” desde ese punto de vista pragmático, la respuesta es ‘no’, no tiene sentido que un alcalde se comprometa, siendo éste, según el reglamento del Plan Piloto, el eje, el que preside el Consejo Educativo Municipal. Podemos colegir que es probable que los CEM no funcionen como se esperaría estos tres primeros años. A menos que se den algunos incentivos, de manera concreta, como la reformulación de los complicados mecanismos de asignación de recursos del FONCOMUGE.

La escuela: el crisol de los cambios

Si se pregunta a un administrativo o docente de cualquier escuela pública del país (y universidades): “¿Porqué realiza sus funciones de esa manera?”, podemos con toda seguridad esperar que nos responda diciendo “porqué siempre ha sido así, desde que empecé a trabajar aquí”.

El análisis que hacen Tyack y Cuban (1997) de las reformas de los últimos cien años en Estados Unidos nos muestra que hay un elemento clave para la implementación de una reforma que llaman la ‘gramática’ de la escuela; que serían el conjunto de prácticas no cuestionadas sobre las que se desenvuelve la vida de la escuela y que son asumidas como ciertas, las podemos ver, por ejemplo, en la disposición de las aulas, las prácticas organizativas estandarizadas de división del espacio y el tiempo, la clasificación del alumnado y su asignación a grupos de edad, la compartimentación del conocimiento en 'asignaturas', etc.

Ilustrativo el caso del Kindergarten que analiza Tyack y Cuban. Una propuesta innovadora y original, pero que no se llegó a implementar por esa ‘gramática’ de la escuela, de tal manera que cuando se la generaliza a toda la educación pública norteamericana termina convirtiéndose en un pre-primer grado perdiendo así su originalidad.

Cuánto podría suceder que esta ‘gramática’ transforme en los colegios la propuesta de democratizar la educación. He escuchado no pocas veces decir, respecto a la municipalización, que lo que se busca es que el municipio haga lo que hacía la UGEL. Una manera de simplificar que puede llevar a errores respecto a lo que se busca con la democratización de la gestión educativa, que es más que repetir lo que hacía un órgano intermedio.

¿Cómo cambiar la gramática de la escuela? “El cambio de la gramática de la escuela es cuestión de tomar conciencia, pero -sobre todo- de rediseñar la organización escolar, de modo que se fuerce a dichos cambios” (Bolivar:2007)[8]. Es decir es necesario iniciar un proceso de toma de conciencia de lo que sucede y de las propias prácticas, en los centros educativos así como de repensar la manera sobre cómo se ha venido organizando la escuela.

El proceso de descentralización tendrá éxito si el crisol de los cambios, la escuela, lo acoge adecuadamente. A lo que podemos preguntarnos ¿cómo están viendo los directores, padres de familia, docentes y empresas locales el proceso de municipalización? ¿Lo miran con agrado, con altas expectativas? Si no es así ¿Están siendo adecuadamente sensibilizados?

REFLEXIONES FINALES

Hemos buscado analizar la reforma de la gestión educativa peruana desde la mirada de diversos actores. Los desafíos son múltiples, pero sólo de la unión concertada de los mismos es que se podrán alcanzar niveles aceptables de cambios positivos. Digo ‘aceptables’ porque, como dice Carnoy, las reformas que apuntan a la equidad son bastante caras y “muy difíciles de llevar a cabo […] ya que explícitamente favorecen a los grupos de menores ingresos a expensas de los de mayores ingresos” (2004:97), por lo que el panorama no es tan alentador para esta y otras reformas. Lo que no significa dejar de luchar por el cambio y generar propuestas de programas destinados a ‘reformas específicas’ que apunten a grupos objetivos y en situación de desventaja (Carnoy: 2004), que la evidencia empírica muestra que sí funcionan.

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